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关于海南深化“多规合一”改革与加快智慧城市建设的建议
海南省科学技术协会 | 2018/11/27 9:33:15 | 阅读:1192

      2018年11月24和25日,中国智慧城市系列论坛在海口举办,论坛的主题是“多规合一”改革与智慧城市建设,由中国科学技术协会(以下简称“中国科协”)主办,海南省科学技术协会(以下简称“海南科协”)和海南南海经济技术研究院(以下简称“海研院”)承办。按照中国科协对智慧城市系列论坛的总体要求,结合海南“多规合一”改革实践,重点探讨智慧城市理念与技术体系在“多规合一”改革中的有效融合和支撑等方面的议题。会议期间,来自全国各地的280多位专家、学者、企业家和政府部门代表参加了论坛。论坛还特邀中国工程院的孟建民院士,沈昌祥院士和香港大学日本籍副教授枪木雅,澳大利亚维多利亚大学研究员黎勇强出席论坛并发表了主旨报告和专题报告,与会代表围绕海南进一步深化“多规合一”改革和加快智慧城市建设提出了建议。

一、“多规合一”改革为智慧城市建设奠定了基础

海南是我国全域“多规合一”试点单位。20156月,海南开展省域“多规合一”改革试点,全面梳理并统筹解决各种规划之间的矛盾,实现全省建设发展一盘棋局、一张蓝图。海南“多规合一”改革启动以来,经过三年多的实施,主要解决了三大问题,即确定一张蓝图、建立协调机制和倒逼行政改革。

(一)确定一张蓝图。长期以来,由于行政区分割和部门壁垒,很多规划自成体系,规划之间“相互打架”问题突出,矛盾重重,规划的严肃性和权威性被严重削弱。海南启动省域“多规合一”改革,最先要啃的就是规划“各自为政”这块硬骨头。“多规合一”的前提是有一份让人民满意的总体规划,20159月底《海南省总体规划纲要》公开发布,基本形成了主体功能区、生态保护红线、城镇体系、土地利用、林地保护利用、海洋功能区6个空间规划的统筹,并形成数据平台,确保了全省发展只有“一张蓝图”。《海南省总体规划纲要》这张蓝图上,梳理化解了72.1万块、面积1587平方公里的重叠图斑,消除了各类规划之间“打架”的矛盾。

(二)建立协调机制。行政管理效率在于职能分工的明确,为了推动一张蓝图的实施,海南建立了协调解决机制。由省确定生态保护红线范围,下达耕地、林地、建设用地等主要指标,市县在服从省级生态保护红线及各类用地指标的前提下,在全国土地调查和地理国情普查等成果基础上,采用现场调研、高分影像等对现状用地图斑进行判读,通过空间调整、置换等方式化解耕地、林地、建设用地之间的矛盾,确保地类规划属性的唯一性。在此基础上,海南开发了全省规划信息管理平台,建立规划编制及实施管理机构,探索相应的督查机制等相关配套改革路径,为实施“一张蓝图”奠定了基础。

(三)促进行政改革。海南在全国率先推行以规划代立项、区域评估评审代单个项目评估等“六个试行”改革措施,最大限度减少行政审批事项,简化行政审批流程,“多规合一”让行政审批进一步“瘦身”成为可能。从原理上看,行政审批一般需要70多个环节,现在减少为4个环节,项目从立项到开工可提速80%以上,可降低企业的制度性交易成本。“多规合一”改革为海南自贸区(港)建设奠定了基础。

二、海南“多规合一”改革需进一步深化

(一)产业发展与土地利用之间的矛盾加剧。

规划数据信息大而繁杂,尚未形成跨领域融合,出现了重土地规划轻产业规划的现象。由于多种规划数据来源不同,使区域战略规划和形态规划缺乏智慧城市建设的配套和融合,注重“协调”土地使用性质、控制线划定等多规之间的矛盾点,这在一定程度上忽略了规划统领,缺乏统一的规划“龙头”引领。目前的“多规合一”比较注重土地使用,在民生、生态、重大项目等方面关注较少,在规划中存在的期限问题仍需进一步探究,目前比较关注的也只是“短期”、“近期”,而较少注重“远期”或者“远近结合”。

(二)“多规合一”编制缺乏统一标准。

“多规合一”改革及实施工作需要构建一套比较完整统一的标准来指导未来的城市规划事业,统领“多规”大融合。在一定程度上,造成多规自成标准、内容冲突、缺乏协调衔接的根源可以归结为“多规”数据的不融合,也就是说,缺乏统一统领各规划的标准。由于各地对数据标准、产业标准理解不同,导致“多规”合一之后,各地在执行多规中出现了一些障碍,亟需结合智慧城市建设大背景,探讨智慧城市信息化视角下建立“多规合一”的标准构建等相关问题。“多规合一”与智慧城市建设缺乏有效融合。

海南开展“多规合一”改革起步早,当时的国内外智慧城市建设的理念和技术支撑体系尚不完善,导致“多规合一”与智慧城市建设的融合度不高。目前,海南只有万宁市入选全国智慧城市试点,由于经费等因素影响,效果并不明显。智慧城市是数字城市、互联网、大数据的复合形态,它是以信息技术为基础的创新系统,在城市空间资源优化配置、城市规划创新管理、城市规划数据采集整合等方面提供强大的技术支撑。海南由于特殊的地理单元和产业结构,尤其要重视智慧城市建设在“多规合一”改革中的作用。

三、关于海南深化“多规合一”改革的建议

(一)积极推进“多规合一”与智慧城市的融合。

海南在建设自贸区(港)背景下,有必要从智慧城市与“多规合一”结合的角度,将海南全省作为一个大城市进行统筹规划,积极探索我国城乡建设发展中的“多规融合”,构建“多规合一”改革与智慧城市建设的中国范例。海南由于现有开发程度较低,可以最大限度利用全省土地资源和空间资源集约利用效率。为此,要在传统产业规划、功能规划和区域规划“合一”中积极引入智慧城市理念、营运智慧城市技术体系,促进多种规划的融合,有效改变多规叠加的现象;要在智慧城市规划中,将其功能布局、产业布局、公共服务和社会管理系统等功能需求进行统一规划,促进智慧城市内部规划的融合;同时,要将智慧城市规划纳入区域“多规合一”中进行统一管理,避免“多规合一”和智慧城市的脱节。

(二)探索构建智慧城市背景下“多规合一”标准。

“多规合一”改革有利于全面支撑多规中各种基础数据和规划数据的整合,通过统一的数据标准,集中呈现统一版本的底板数据,保障多部门可以共用同一套数据,便于主动发现多规矛盾。海南要充分利用“多规合一”改革契机,将智慧城市规划建设的理念、技术、方法与规划建设相互融合,促进“多规合一”省级标准的建设,构建智慧城市背景下“智慧化”的数据标准和平台搭建,重视城市数据利用标准制定和推广,提高“多规合一”改革服务经济社会发展的有效性。发挥“多规合一”标准在智慧城市软性建设方面的作用,推进城市资源配置、实用共享以及科技成果及科研设备的共享共制等问题。

(三)进一步提高“多规合一”的数据采集能力。

数据是“多规合一”改革与智慧城市建设的基础,海南要通过地方立法方式,规范数据采集和使用。要分类整合各部门基础数据,力求做到“多规合一”数据覆盖全面、信息监管到位,打通信息“自上而下”、“自下而上”、“横向”、“纵向”的共享渠道,实现信息资源共享,并在此基础上形成专题数据库;要注重非结构化数据的汇集,结合个人经验和共享信息数据,开展多样的数据存储形式;拓展信息数据获取渠道,利用多种途径采集实时数据,实现规划数据的实时更新,并且能够为“多规合一”提供更为多样化的直观数据支撑。

(四)全面加强“多规合一”网络空间建设。

“多规合一”信息平台是智慧城市的大脑,是规划信息数据的联动枢纽。“多规合一”数据结构复杂多样,数据海量,监管困难,海南省政府相关部门应联合制定相应的政策制度,建立协调机制,研发或利用信息技术,汇聚各部门信息数据资源,利用智慧城市背景下的信息技术手段进行架构。以数据集成为核心,以提高城市规划工作效率为目标,确保各单位进行规划管理、编制、实施中能够在一个平台上进行,“多规合一”信息平台应该形成统一的规划资料集成库,并开放数据集成、信息反馈接口,成为城市规划运营的公众业务平台。

(五)适时启动“多规合一”智能化生成与决策平台建设。

采取基于“北斗”卫星的高分遥感影像快速实时获取技术、GIS(地理信息系统)技术和多智能体技术等,海南要面向全省开发具有高度智能化、高度可视化和高度决策化的“多规合一”智能化生成与决策支持系统平台,包括:全省基于“北斗”卫星的最新高分遥感影像解译技术、遥感影像用地分类识别技术、道路系统提取技术、绿地系统提取技术、“三生空间”识别技术、空间增长边界识别技术、生态敏感性分析技术、生态系统服务价值核算技术、资源环境承载力评价技术、规划智能化预测技术、用地结构优化模拟技术、用地布局决策支持技术、公共服务设施智能化规划技术、对外交通规划优化模拟技术、内部交通规划智能化生成技术、公共交通规划智能化生成技术、规划智能化决策支持技术、规划智能化风险生成技术、规划实施智能追踪技术和规划实施纠错置换技术等。用智能化的规划和决策支持技术,监测预警各地规划的动态调整,以统一的规划决策平台调控规划的实施与评估。

(六)积极推进国家层面“多规合一”改革创新。

“多规合一”的内涵是改革,多规协调融合、试点成果应用,都需要突破现有行政壁垒和各方利益,必须要有强有力的国家层面配套改革举措支撑。一是积极向中央提供可复制和可推广经验。总结提炼“多规合一”试点成果,大胆开展机构、人员、技术、方法等方面的整合集成,尽早形成可示范推广的经验。二是制定“多规合一”技术规程。在充分吸收海南创新经验和特色成果的基础上,建议国家层面应尽快制定和发布“多规合一”技术规程,就现阶段需要明确的重大事项进行统一规范和要求,特别是对“多规合一”的期限、指标体系、数量模型、技术方法、图件构成等提出统一明确的要求,保障试点工作和成果可比较、可评估和可推广。三是加快“多规合一”法制化进程。加快相关立法进程,从法律上保障“多规合一”实施,加强现有各项专门法律法规之间的衔接,针对“多规合一”试点过程中出现的矛盾和冲突,加快各个专门法律法规的修订和完善,避免各个规划依据各自专门法律法规相互扯皮。四是推进“多规合一”试点成果法定化。推进国家层面应尽快以适当方式审定海南“多规合一”改革试点成果,强化试点成果权威性和严肃性,加快推进“多规合一”试点成果法定化。
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