日本冲绳自由贸易区经验教训及对海南的启示

冲绳县地处日本最南端，由诸多岛屿组成，在自然禀赋、区位条件、旅游产业发展等方面与海南趋同。1988年海南建省办经济特区，当年日本唯一的自由贸易区(冲绳自由贸易区)正式设立。但冲绳自贸区30年的发展并不理想，该县各项经济指标仍位列日本各行政区域之末，总结其发展经验教训对海南推进自由贸易试验区建设具有一定的参考意义。

1冲绳自由贸易区的基本情况

1972年5月，日本从美军手中接管冲绳，并将原美军在靠近那霸机场设立的保税区改建为日本特色的那霸保税区。1987年12月，冲绳县政府将原保税区改为自由贸易区。1988年7月，颁布实施《冲绳振兴开发特别措施法》，自由贸易区正式启动建设，规划面积为0.026平方公里。1998年4月，日本政府对自由贸易区进行扩充和强化，并制定了投资税减免制度和关税任选制度。

　　由于那霸自由贸易区存在面积小、港口进出不便等难以克服的先天缺陷，1999年日本政府在冲绳县的中城湾港新港地区增设了一个特别自由贸易区，区域面积为1.22平方公里。然而，自贸区发展并不理想。

　　2002年4月，日本政府重新制定《冲绳振兴特别措施法》作为新的自由贸易区制度，并为了提升冲绳县整体的经济发展水平、弥补自贸区的不足，新设了信息通信产业特别地区、金融业务特别地区和产业高度化地区。

　　冲绳设立自贸区以来，冲绳县2010年人均GDP在47个都道府县中排名最后;2014年和2016年排第46位，人均收入停留在日本平均水平的70%左右，始终在日本国内低水平徘徊，与日本本土有较大的经济差距。当地完全失业率始终较高。2010年，冲绳的完全失业率为7.6%，在29岁以下的年轻人中更是达到了12.6%的高水平。2015年，完全失业率也达到了5.4%，几乎是日本全国平均水平3.6%的2倍。

2冲绳自由贸易区发展局限和问题

受日本经济发展大环境影响，生不逢时举步维艰。近现代日本经济的发展历程经历了明治维新后的崛起阶段(1868-1945年)，战后经济复兴及高速增长阶段(1946-1985年)和泡沫膨胀及后泡沫经济阶段(1986年至今)。1986年是日本经济由盛至衰的转折点，泡沫经济的膨胀及破灭导致日本经济陷入长期低迷。冲绳自贸区的设立发展恰恰错过了日本战后经济复兴高速增长的阶段，是处在日本经济低迷发展的背景下开始的。第一次冲绳振兴计划期间，为了谋求形成独立型经济结构，引入制造业新企业，但受日本经济冲击及战后不景气影响，没有达到预期的目的。第二次冲绳振兴开发计划期间，日元升值不景气，政府公共投资的增长比第一次振兴期间明显下降，延缓了新建大型度假酒店投资和旅游收入的增长。第三次冲绳振兴开发计划期间，泡沫经济崩溃，日本全国经济低迷，冲绳县实际经济增长率比较低，1998年度是冲绳回归日本后的第二次负增长。之后，虽经两个10年的“冲绳振兴计划”和正在进行中的“冲绳21世纪展望基本计划”(2012年-2021年)，但其发展速度依然缓慢。

　　自身条件和发展起点低，先天不足后发乏力。冲绳县由于远离日本本土，始终游离于日本近代化发展的辐射和成长的机遇之外，冲绳县的经济发展一直比较落后。特别是经历残酷地面战争摧毁，发展基础基本为零。1988年建立那霸自由贸易区时，该自贸区面积只有0.026平方公里，虽然在1999年新设中城湾特别自贸区时将区域面积扩大到1.246平方公里，但相比之下,香港工业区面积60多平方公里,菲律宾自贸区面积100多平方公里,上海自贸试验区面积120.72平方公里，其区域面积过于局促狭小。至2004年，那霸地区共有日本本土和冲绳本地的15家企业进驻,已无空余土地供外国企业建厂。另外，港口进出要绕道,运输成本提升，给企业造成诸多不便。自贸区所在的那霸港至今仍为美军所用,系军港重地，因此区内企业进出口货物都必须使用较远的另一个港口安谢港，十分不便。同时，自贸区发展也深受冲绳与美军基地的经济从属关系影响。1972年冲绳归还日本之后，冲绳对美军基地经济依赖度为15.5%，只能发展以美军基地为依存的消费型经济。虽然到2014年，对基地经济依赖度为5.7%，但依然严重影响着冲绳自贸区的发展结构和布局，使其发展具有难以克服的先天缺陷和不足。

　　缺少高水平谋划布局，自身发展乏善可陈。1972年冲绳回归日本后，当地经济界要员希望回归后将原美军设立的保税区改为自贸地区，并通过《冲绳振兴开发特别措施法》使“冲绳自由贸易地区”制度被法制化，但其本身在关税和外汇贸易方面的特例措施并没有得到承认。1998年之前，其所谓的自贸区其实一直是沿袭的保税区，1998年4月日本政府对自贸区进行扩充和强化，才制定了投资税减免制度和关税任选制度。冲绳自由贸易区的设立主要是政治上的考量，缺乏在经济基础上的分析，其设立之初是为了解决当地的就业问题。在2002年之前该自贸区就是在传统自由贸易地域模式设立的保税工厂地区，实际上没有发挥有效功能。同时，也没有深刻的分析和借鉴当时台湾、韩国、香港等地出口加工区的成功经验，缺乏高水平的谋划和布局，导致其制定的“振兴计划”始终达不到既定目标。

　　国际化水平和开放程度不够高，封闭保守。冲绳自贸区建设前期，从1988年到2002年将近14年时间里，仅有7家企业与园区签订了为期3年的厂房租赁合同。而原先政府的目标是在2008年完成91家企业的引资。1990年在自贸区的企业有27家，而到了2002年仅剩下14家。日本政府想留住本土企业，减少其向国外发展，所以打造的冲绳自贸区招商引资的主要对象也是日本本土企业。目前，入驻那霸自贸区的企业有16家，主要从事食品加工、贸易代理、仓储等传统产业以及集成电路制造和电气照明器具制造;入驻中城湾自贸区的企业有29家，主要从事电子元件和设备制造、汽车制造、普通机械器具制造、金属产品制造、建材批发、体育用品制造、塑料产品制造和运输用机械器具制造等。除1家澳大利亚公司，其余均为日本本国企业。另外，自贸区建设发展受农业问题羁绊较深、过于保守。日本农民对政治的参与度很高，在政治上处于优势地位，具有很强的利益表达能力，经常对政府施压，影响政府决策。在这种政治体制之下所形成的一系列严密的农业保护政策，使农业产品逐渐失去了在国际市场上的竞争能力。

3经验教训启示

当前，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，这是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，是海南历史上具有里程碑意义的大事和千载难逢的机遇。相比之下，冲绳自贸区案例从一个侧面展示了其生不逢时、先天不足、后天乏术、封闭保守的经验教训。我省可结合自身特点、优势和发展实际，汲取冲绳经验教训，避免在自贸试验区建设中少走弯路，从以下几方面寻找切入点和突破口：

　　抢抓我国新一轮改革开放发展的机遇期，着力发展符合海南实际的现代产业经济体系。冲绳自由贸易区发展深受日本本国经济泡沫破灭后的停滞影响，而海南经济发展同样与我国现有经济发展的大环境、大背景和大趋势紧密相连。当前，我国经济发展持续平稳提高，特别是近年来新经济快速发展超出预期，移动支付、大数据、云计算、“互联网+”等带动产业革命与产品创新。新经济对中国经济的贡献度持续提升，伴随着“中国制造2025”政策利好不断，新经济“独角兽”上市获政策支持，新经济企业融资与发展或迎来重要战略机遇期。海南要实现《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中明确的“到2035年在社会主义现代化建设上走在全国前列”的发展目标，只有瞄准经济发展前沿，抓住下一个“风口”产业才有可能予以实现。对此建议：一是加强对“风口”产业的研究，提前统筹谋划布局;二是加大对高新技术的开发投入;三是加强高等院校及科研院所的建设发展，积极发展高新技术，加大对高新技术人才的引进和培育培养;四是加大对高新技术中小企业的扶持，提高企业自主创新能力。

　　加强对中国特色自由贸易港建设的理论研究，高起点谋划科学统筹布局。日本冲绳自由贸易区设立之初是为了解决当地的就业问题，设定的相关政策也是围绕这一目的展开的，虽经后期多次振兴计划调整，但其发展都不理想，没有实现既定的目标，其中一条重要的教训就是缺乏高起点的谋划和科学统筹。习近平总书记指出，海南要站在更高起点谋划和推进改革，下大力气破除体制机制弊端，不断解放和发展社会生产力。而当前海南就面临着理论准备相对不足，且较缺乏相关国际经验借鉴的问题。就历史经验来看，我国历次重要的改革开放政策措施都曾经历较长的理论准备过程。虽然我国已相继建立了12个自由贸易试验区，且全球已有1200多个自由贸易区，但是这些自贸区的性质和海南自贸试验区的性质差异较大，目的也完全不一样，加之海南自由贸易试验区承担着逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设的重大使命，作为先行试点地区必须要不断总结经验，以便通过一段时间的改革实践，其贸易投资规则、金融开放措施、行政改革方式等能在全国范围内全面铺开。在当前自贸试验区相关理论准备工作不足的情况下，必须抛开单纯建设自由贸易试验区的发展思路，应准确把握全球经济重构的新特点与贸易投资规则调整的新趋势，探索并“试验”出中国改革与发展的新经验、新理论。建议：一是制定鼓励激励措施，鼓励各行各业开展广泛、深入和持久的自贸区建设理论研究;二是加大实践探索做到理论和实践相结合，以制度创新为核心多出可复制推广的经验，并建立经验积累共享机制;三是密切政府各部门与中国特色自由贸易港研究院的联系和配合，建立资源共享、定期研讨、合作研究机制。

　　创新方式手段实现农业增效、农民增收、农村增美。习近平总书记在庆祝建省办经济特区30周年大会上强调，“海南是我国唯一热带省份，要实施乡村振兴战略发挥热带地区气候优势，做强做优热带特色高效农业，打造国家热带现代农业基地，进一步打响海南热带农产品品牌。”冲绳自贸区在建设中遇到的来自本地区的最大阻力之一就是农业问题，海南自贸试验区建设也绕不开的“三农”问题。海南应围绕“《海南乡村振兴战略规划(2018-2022)》”的总体要求，坚持生态优先、绿色发展、品牌引领、产业升级的思路，以推进农业供给侧结构性改革为主线，促进数量导向转向质量导向，实现存量调优、增量提质，以品种调优、品质提升、品牌引领为重点，立足海南热带特色农业资源优势，优化农业产业结构，促进农业生产向标准化、产业化、品牌化转变，不断推动农业增效、农民增收、农村增美，为建设美好新海南奠定农业发展的坚实基础。建议：一是着力提升农村“五网”基础设施建设，开展农村生态现代化整治，扎实推进全域旅游、“美丽海南百镇千村”建设，让农民在乡村振兴战略中有更多获得感和幸福感。全面扩大国际农业领域合作交流与贸易便利化的“一带一路”现代农业国际合作中心和世界知名农业科技创新基地。二是积极引进现代农业技术和国外优质作物品种，尽早建立全球动植物种质资源引进中转基地，打造一批具有异国风情的国际农庄集群。三是抢占“一带一路”沿线国家农产品消费市场份额，打造现代农业领域跨境电商平台，吸引一批有实力的涉农加工企业入驻，推出税收优惠政策和便利化措施。四是支持国内外知名涉农企业等在海南设立区域总部，加快农业科技创新成果的产业化，并引进国际孵化器及国内外知名风险投资基金扶持涉农高科技企业。

(调研组成员：王胜、王磊、董文爱、刘从勇、姜斐然、瞿雯)

原创：海南省外事侨务办公室调研组

来源：《今日海南》2018年第9期