迪拜、新加坡成功经验的宝贵启示

——“流量”和“腹地”是怎样创造出来的？

文 |  中国南海研究院课题组

为深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话和《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》精神，根据省委的工作部署，创造性地开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，中国南海研究院课题组近日赴国际著名自由港迪拜、新加坡，就海南如何加快推进自贸区、自贸港建设进行专题解剖式调研。

      调研组先后访问了包括政府部门、金融法律服务机构、港务集团、开发园区和高等院校等在内的16家单位，实地考察了3个港口，进行了18场专题座谈，并基于此次外访调研成果和省内其他调研资料形成了本报告。报告旨在对迪拜和新加坡自由港的发展特点与经验启示进行解析，并从加快法治建设、优化营商环境、推动产业转型升级和培育市场腹地、提升人才竞争力等方面有针对性地梳理了迪拜、新加坡自由港建设可供海南参考的若干成功经验，其中有些可为海南借鉴和效仿，有些虽一时难以复制但亦具有一定的启示意义。

01迪拜自由港发展的成功经验与启示

       迪拜是阿拉伯联合酋长国七个酋长国之一，也是人口最多的城市。得益于连接欧亚的独特地理位置、完备的基础设施、开放宽松的经济政策、优越的营商环境和包容的社会氛围，迪拜从60年前的一座渔港崛起为中东地区乃至全球的贸易、航运、金融和旅游中心，是阿拉伯国家中最受国际投资者青睐的“避风港”。在日渐激烈的全球竞争中，迪拜正发展成为新一轮生产要素流量聚集的重要枢纽城市，其取得成功的经验和启示主要有以下几方面。

       以立法先行奠定自由港可持续发展的体制机制基础。一是立法先行。阿联酋先后通过两项联邦法令为迪拜建立自由区提供上位法的支持和保障，通过三项地方立法确立金融自由区具体的法律框架和司法体系。二是着眼于自由区的长远发展需求，突出顶层制度的前瞻性和可预见性，及时修法以有效因应由制度创新空间拓展而产生的法律困境。三是注重本地立法、司法与国际通行规则的对接。迪拜在自由区内取消股比限制，放松外汇管制，推行税收优惠，同时建立了多元化的争端解决机制并适用英美法规则。四是本地立法及时适应国际商事实践发展的新趋势。例如，迪拜国际金融中心今年6月新颁布了《破产法》，在破产管理和债务重组上的制度创新已处于全球最前沿，高度便利化的市场主体进入与退出机制吸引了全球大量创新型企业前来投资创业。

       以特色鲜明、错位发展的自由区为载体，形成新的经济增长极。一是结合自身区位优势、资源禀赋、环境承载能力、产业基础和发展潜力科学布局，迪拜先后设立了涵盖加工、物流、金融、传媒、信息与通信技术、教育、医疗、科技等不同领域的自由区，通过良性融合互动形成规模效应、集聚效应和辐射效应，深度融入全球产业链、价值链。二是自由区在招商引资上针对性强、灵活度高，不唯投资企业的规模与数量，而唯其是否契合自由区的规划目标，是否符合迪拜政府提出的研发、创新和智能化转型的发展要求。三是政府为入驻企业提供全流程“保姆式”的高效服务，包括投资全链条的咨询建议、根据企业需求提供配套设施、帮助企业在本地和国际市场获得合作机会，以及开展机制化的企业回访和沟通等。四是在坚持各自由区差异化发展的同时，打破园区壁垒，以“互联网+园区”的模式，实现信息、服务和基础设施的联通与共享，推行“自由区护照倡议”，允许外国公司使用一张许可证在多个自由区内运营而无需另获牌照。

      以支柱产业为引擎，驱动人流、物流、资金流和信息流的持续增长。一是延伸现代港航产业链，推动传统航运业提质升级。凭借完善的港口设施、强大的物流能力、专注于航运领域的便利化举措和有吸引力的自由区优惠政策，迪拜于2018年超越德国的汉堡，成为全球第五大航运中心城市。除实体的货物运输物流之外，围绕航运业衍生的航运金融、航运清算、航运保险等高端服务业所带来的资金流、信息流对迪拜发展成为区域流量中心发挥了不可替代的作用。二是将制度创新和产业集聚相结合，提升高端资源要素的“流量密度”。迪拜搭建了多种类型的供应链协同平台，聚集了一批具有国际影响力的全球功能性机构，经济辐射能级不断增强。例如，2018年迪拜多种商品交易中心新入驻公司1868家，企业签约有效期的平均时长为25年，会员企业的年度营业额总值超过迪拜国内经济总量的10%。三是将自带人流、资金流的旅游业和联动性较强的会展业作为发展流量经济的重要载体。基于优越的地理位置、便利的交通设施、丰富的娱乐项目和前卫的城市地标理念，迪拜多年来打造全球高端旅游消费市场的努力为其带来了巨大的流量收益。2018年，迪拜共接待国际过夜游客1592万人次，通过迪拜国际机场航站楼的旅客流量将近9000万人次，旅游业提供了57万个就业岗位。同时，迪拜在完善会展产业链上持续发力，吸引了来自欧美国家的诸多专业化会展公司进驻，2018年会展展商和访客达到300万人次，创造的经济总产出达到61亿美元，对迪拜国内生产总值的贡献比重达到3.3%。

       通过创新产品和服务，增加“流量”和拓展市场腹地。一方面，迪拜转口贸易的成功得益于其得天独厚的地理位置、完善齐备的基础设施、自由开放的经济政策和稳定宽松的政治环境。与迪拜相比，其他阿拉伯国家在商业、贸易和投资方面的限制较多，基础设施和物流体系也不健全，西亚、北非地区国家的企业多数优先选择通过迪拜将货物转口到本国。亚洲企业在向欧洲国家出口商品时，诸多贸易公司选择在迪拜开展转口贸易，以有效规避可能面临的关税壁垒、反倾销调查和国际制裁等障碍。在世界一流航空基础设施和成熟的港口网络的支持下，迪拜被视为通往非洲、欧洲市场的绝佳中转点。另一方面，迪拜商品和货物贸易近年来日渐接近“天花板”，为解决发展瓶颈问题，迪拜积极在服务贸易，特别是旅游服务、教育服务和医疗服务领域打开新的增长空间。在旅游服务上，迪拜将地标性观光旅游、休闲度假旅游、商务旅游、特种旅游等产品和国际化、专业化、人性化的服务相结合，催生出了新的高端旅游消费市场。在教育服务上，迪拜创设“教育自由区”“知识村”和“国际学术城”，吸引了来自欧美等地的大量国际教育机构和人才，建立了200多所国际学校和诸如迪拜加拿大大学、迪拜英国大学、印度阿米提大学迪拜分校等采用欧美学制的高等教育机构，成为辐射西亚、北非和南亚地区的区域教育中心。在医疗服务上，迪拜打造“迪拜健康体验”品牌，通过与国际顶尖医疗机构合作，面向中东和亚洲市场提供包含签证、机票、酒店、医疗项目、保险和旅游等综合性的医疗服务产品，每年为其带来超过7亿美元的医疗旅游收入。

       新加坡自上世纪60年代建设第一个自由贸易区以来，已经发展成为全球性的航运、贸易、金融中心和世界最佳旅游目的地之一。新加坡区位优势明显，政治环境稳定，法律法规完善，营商环境优越，社会文化多元，大量外国企业在新加坡设立区域总部。新加坡奉行自由贸易政策，其自由港成功发展的经验对海南有较好的借鉴意义。

       与国际规则相对接的高效、完备的法律体系，是新加坡自由港保持可持续创新发展的“定海神针”。新加坡目前共签订了80项避免双重征税协定、40项投资保证协定和22项自由贸易协定，广泛的贸易协定网络大幅降低了在新企业开展国际业务的税收负担。在自贸区法律体系的设计方面，新加坡注重国家统筹协调与园区自主管理的双重作用，法律实施呈现出集中、权威、高效的特点。1965年，新加坡制定颁布《自由贸易区法》，对自贸区建设及管理运营作出全面制度安排。在此基础上，1969年制定《自由贸易区条例》作为《自由贸易区法》的实施细则，对自贸区内市场主体的日常经营行为进行管理。除此之外，新加坡对涉自贸区事务不再另行立法，而是通过适用一系列成熟的商事法律规范，为市场主体提供全方位、无盲区、高位阶的法治保障。这种立法模式能够有效维持法律体系的稳定和法律适用的统一，避免了自贸区规则因过于繁琐或碎片化而可能引发的规则冲突。在此基础上，新加坡不断完善由立法机构、政府部门和法律服务机构组成的法律生态系统，亦为打造国际商事争议解决中心创造了有利条件。

       倡导商事纠纷解决机制多元化、便利化，是优化营商环境的不二选择。近年来，全球商事争议解决机制日益成熟，新加坡将自身定位为解决跨国商事争端的中立国，致力于建设亚洲乃至全球范围的国际商事争议解决中心。从国际化程度看，新加坡国际仲裁中心、国际商业法庭和国际调解中心更多是面向区域性、国际性的商事纠纷当事人，在人员构成上组建国际化的法官、仲裁员和调解员团队，在制度设计上高度对接国际规则和国际惯例。从机制运行上看，新加坡在提供国际商事争端解决服务时注重调解、仲裁和诉讼程序的相互融合、协调、对接、互补，有意识地构建调解与仲裁、诉讼有效衔接的机制。特别是新加坡国际仲裁中心和国际调解中心合作建立了独特的“仲裁-调解-仲裁”机制，在实现二者无缝对接的同时也极大提升了调解协议的可执行率。从服务成本上看，在世界商事争端解决的主要城市中，新加坡的费用几乎最低。此外，为减轻争议当事方的现金流压力，新加坡还参照最新国际实践，允许当事方在国际仲裁及相关程序中进行“第三方融资”。

       无处不在的亲商理念和人无我有的周到服务，是新加坡持续集聚流量的过人之处。在引资招商上，新加坡经济发展局（下称经发局）在美国、欧洲、日本等国常设招商引资机构，派驻精通招商的专门人才长期搜集、跟踪投资信息，经常走访大型跨国公司或邀请其高管到新加坡参与大型商务论坛，通过采取个性化和精细化的招商措施，尽可能吸引国际投资者到新加坡投资。新加坡经发局还组建了国际咨询委员会，邀请顶级跨国公司高管参与其中，并定期向其征集书面意见和建议。通过国际咨询委员会，经发局得以率先掌握全球产业发展和投资趋势。在扶商安商上，新加坡各类园区建立了覆盖项目引进报批、项目投产和产品销售、投资嗣后回访等全过程的客户服务体系，服务内容已经从企业入驻的程式化服务拓展到相关配套的“网状”服务，即为投资者提供医疗教育、金融法律咨询、娱乐休闲等生活配套服务和为入驻企业未来延伸生产链提供先导服务。将亲商理念融入优化投资环境，在基础设施完备、优惠政策配套、政府服务高效的基础上，新加坡通过发展现代服务业不断聚集打造全球重要枢纽城市所需的“企业流”“信息流”和“人才流”。

       以人才为本、唯人才是用，是新加坡保持国际一流竞争力的奥秘所在。在人才培养上，新加坡重视精英教育，有计划、有重点地培养政府和企业精英。除新加坡国立大学、南洋理工大学和新加坡管理大学向本地输送大量优秀人才外，新加坡政府每年还确定培养人选名单和培养方案，由总理公署提供奖学金选派人才赴海外深造。裕廊石化工业园等企业也参与优秀人才培养计划，资助学生赴海外高校学习之后回企业效力。在职业教育上，政府重视“提前介入”，这是新加坡人才政策的一大特色。新加坡人力部每年对产业发展方向进行前瞻性评估，在产业发展初期即启动人才培养计划。另一方面，新加坡政府有侧重地发展继续教育，为专业技术人员、管理和行政人员，以及特定劳动者群体提供量身定制的培训计划，从而使其形成更强烈的事业感、认同感和归属感。在人才引进上，新加坡采取了一系列务实而富有成效的创新举措。一是建立专门性揽才机构“联络新加坡”，建立潜在人才数据库并保持持续的跟踪和关注。二是根据行业内对未来人才技能需求的预测，定期发布“关键技能列表”，为海外揽才活动提供工作重点和活动方向。三是以“一人一策”的待遇套餐“点招”行业尖端人才，为潜在引进对象提供短期在新加坡工作和生活的“发现之旅”，促其与新加坡行业内的专业人才和机构加深联系。四是吸引国际名企名校，发挥高端人才集聚效应。五是对高端人才采取灵活的税收安排。

03海南借鉴迪拜、新加坡经验加快推进自贸区、自贸港建设的思考与建议

       坚持立法先行，让完善、透明的法治环境和多元、便利的商事争端解决机制成为海南自贸区、自贸港建设的金字招牌。一是加快“海南自贸港法”立法进程，科学配置立法资源，缩短立法周期，避免可能出现的长时间上位法缺失的现象。为确保海南自贸港建设在起步阶段即有法可依，可考虑采取“海南自贸港法”仅在顶层设计层面作原则性规定，后续再出台实施细则和阶段性修法的立法模式。二是在“海南自贸港法”出台前，由省人大提请全国人大常委会在特区立法权基础上对海南自贸区、自贸港进行立法授权，明确海南自贸区、自贸港立法权的效力等级和立法权限范围。海南可在不违背国家法律、行政法规的立法精神和原则的前提下，根据授权和自贸区、自贸港实际建设需要，结合国际通行规则，对涉《合同法》《公司法》《破产法》等重要商事法律制定实施细则，做到市场主体的进入与退出机制率先与国际接轨。三是就商事争端解决的法律服务而言，可通过专门法、单行法规、法律修订等多种途径进行立法，推行诉讼、仲裁、调解等多种商事纠纷解决方式并重的理念，试行仲裁、诉讼与调解相结合的商事争端解决制度创新。

       依托市场吸引人才，依靠政策呵护人才，依赖平台留住人才。一是人才政策设计应从单纯的“待遇导向”转变为以人才为本的“服务导向”。建议在现有人才政策基础上，制定“海南自贸区、自贸港人才工作规划”，为全面、超前制定海南人才发展战略提供法律和制度保障；梳理、整合现有各类人才计划中的诸多实施细则和管理办法，将碎片化或不易操作的人才政策向易操作、可视化和获得感强的政策体系转变。二是让各类用人单位在人才引进中发挥主体作用。目前海南人才政策的实际受益者基本集中于教育、卫生等传统领域，建议在人才引进工作中更加重视发挥市场主体作用，让非研究型人才（如企业管理、技术开发、创业精英等各类社会创新型人才）的认定权和部分资源配置权回归市场主体，最大限度地激发企业和事业单位引才、用才的活力。三是以开放和超前的理念界定人才。海南在引进人才和人才界定上不应再拘泥于人才的“物理”引进和本岛地理空间范围内的使用，而是应对能够有效服务海南、为海南自贸区（港）建设创造价值和财富的各类离岸人才也进行专门的政策设计，从而实现真正意义上的百万人才“进”海南、百万人才“建”海南。

       以产业园区为载体，以培育新产业、新业态为目标，加快形成以高新技术产业、旅游业和现代服务业为主的新型经济结构。一是建设面向产业园区和产业发展的大数据公共服务平台。未来，海南产业园区运营机制多元化、产业类型多样化是大势所趋。产业园区更加高效、便捷和标准化的政府服务，将是产业园区优化营商环境的核心竞争力。海南可在既有的政务大数据公共服务平台下，创建面向全省所有产业园区的大数据公共服务专项子平台，通过对现有信息数据的挖掘和整理，使政府能够更加精准动态地了解各个产业园区的发展状况和政策诉求，为“一园一策”的制度创新提供决策依据，并有效防控风险。二是通过深度开放、政府放权、布局调整和资源整合形成引领新产业、新业态的世界级产业园区。例如，可考虑针对海南生态软件园出台量身定制的专门政策，鼓励区内互联网企业瞄准东南亚市场的研发、数据存储、结算等相关服务需求，创新发展共享研发平台、离岸（金融）结算等数字经济自由贸易的新业态，同时为“区域全面经济伙伴协定”（RCEP）生效可能带来的更大市场机遇提前布局。三是以对外合作谋求产业园区营运和管理国际化。为借鉴新加坡在产业园区开发管理方面的经验，海南可引入新加坡盛裕集团，尝试以合资或“投资+运营”模式，在海口江东新区创建运营科技类产业合作园区，由其负责园区的规划、开发、融资、管理和招商。此外，亦可推动新加坡管理大学与海南大学合作，为海南各类产业园区培养和输送专门人才，为各类产业园区的复合型管理人才的能力提升提供智力支撑。

       从机构设置和专门人才选拔入手，革新招商理念、创新招商方式。一是实现由全民招商向专业招商的转变。以海南国际经济发展局的成立为契机，实现专业化、“点对点”、以产业需求为导向的招商方式。结合自贸区、自贸港长远发展规划，将招商目标锁定在特定产业、特定企业和重点国家上，将招商任务落实到海南经发局，由其委托境外招商机构或其派出机构实行“点对点”专业招商。二是紧盯领军企业不放松，并为目标企业量身定制设计个性化的招商政策。三是借力招商，形成专业招商、委托招商和“以商招商”的新格局。从招商制度创新入手，加快形成海南经发局、各产业园区、驻外机构和落户海南的跨国公司相互配合的多维、立体招商网络。